自然資源部辦公廳關(guān)于加強國土空間生態(tài)修復(fù)項目規(guī)范實施和監(jiān)督管理的通知
各省、自治區(qū)、直轄市及計劃單列市自然資源主管部門,新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團自然資源局,上海市海洋局、山東省海洋局、廣西壯族自治區(qū)海洋局、大連市海洋發(fā)展局、青島市海洋發(fā)展局,部有關(guān)直屬單位,有關(guān)派出機構(gòu),部機關(guān)有關(guān)司局:
為貫徹落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于生態(tài)保護修復(fù)的決策部署,深入推進國土空間生態(tài)修復(fù)工作,針對一些地方生態(tài)修復(fù)項目實施中存在的前期工作不扎實、監(jiān)督管理不到位、進度滯后、實施不規(guī)范等問題,現(xiàn)就加強各級財政資金支持并由自然資源部門牽頭組織實施的國土空間生態(tài)修復(fù)項目規(guī)范實施和監(jiān)督管理,提出如下要求。
一、扎實做好項目前期工作
做好項目前期工作,提高項目成熟度,是確保項目設(shè)立科學(xué)合理、項目實施順利有效的前提和基礎(chǔ)。對涉及中央和地方預(yù)算內(nèi)資金支持的生態(tài)修復(fù)項目,應(yīng)按照預(yù)算內(nèi)投資項目管理有關(guān)規(guī)定,做好項目建議、可行性研究、初步設(shè)計等前期工作。對中央和地方財政轉(zhuǎn)移支付資金支持的生態(tài)修復(fù)項目,應(yīng)按照本通知要求,結(jié)合本地實際做好項目前期各階段工作,并落實項目儲備庫建設(shè)相關(guān)要求。
(一)科學(xué)提出項目建議。各地要依據(jù)國土空間規(guī)劃及生態(tài)保護修復(fù)相關(guān)規(guī)劃,針對本地區(qū)生態(tài)保護修復(fù)存在的突出問題,提出生態(tài)修復(fù)項目建議,科學(xué)分析論證并明確項目實施的必要性、主要實施內(nèi)容、實施范圍及規(guī)模、投資匡算、資金籌措以及生態(tài)效益、社會效益、經(jīng)濟效益等。其中,涉及中央財政轉(zhuǎn)移支付資金支持的項目,已列入《全國國土空間規(guī)劃綱要(2021-2035年)》《全國重要生態(tài)系統(tǒng)保護和修復(fù)重大工程總體規(guī)劃(2021-2035年)》和國家級相關(guān)專項規(guī)劃、行動計劃的,視為已同意項目建議;涉及地方各級財政資金支持的項目,已納入本級國土空間規(guī)劃“一張圖”和生態(tài)修復(fù)相關(guān)規(guī)劃的,視為已同意項目建議。
(二)深化項目可行性研究。各地要扎實開展實地踏勘、調(diào)查評價、問題識別等,就修復(fù)模式、技術(shù)措施、實施保障等深入研究。涉及權(quán)屬和利益調(diào)整的,項目組織實施單位要與利益相關(guān)方協(xié)商并達成一致意見;涉及相關(guān)行政許可事項的,要分析評估項目獲得行政許可的可行性。在此基礎(chǔ)上,按照《國土空間生態(tài)保護修復(fù)工程實施方案編制規(guī)程》( TD /T1068-2022)等技術(shù)規(guī)范要求編制實施方案,并至少達到可行性研究深度,按有關(guān)規(guī)定報批。各地審查批準(zhǔn)實施方案,要將項目成熟度作為重要審查內(nèi)容,必要時可請有關(guān)方面提供支撐材料。經(jīng)批準(zhǔn)的實施方案作為確立項目的依據(jù)。
(三)扎實開展項目工程設(shè)計。各地應(yīng)依據(jù)實施方案及相關(guān)批復(fù)文件,按照有關(guān)技術(shù)規(guī)范,組織開展工程設(shè)計,明確各子項目具體實施范圍、內(nèi)容、規(guī)模、措施、標(biāo)準(zhǔn)等,編制投資概算,細化資金使用和績效目標(biāo)等。對于實施范圍和規(guī)模較小、期限較短的項目,實施方案已達到工程設(shè)計深度的,可不再另行開展工程設(shè)計。工程設(shè)計(或達到工程設(shè)計深度的實施方案)按規(guī)定程序報有關(guān)部門審查同意后,作為項目建設(shè)的依據(jù)。
(四)強化項目評估論證。各地要加強項目前期工作各環(huán)節(jié)專家論證和公眾參與,鼓勵引入專業(yè)機構(gòu)開展第三方技術(shù)評估論證,對項目技術(shù)可行性、措施科學(xué)性、經(jīng)濟合理性以及生態(tài)效益、社會效益、經(jīng)濟效益等做出全面分析論證,為項目決策提供支撐。
(五)規(guī)范完成開工前其他相關(guān)工作。各地要規(guī)范完成開工前的各項準(zhǔn)備工作,確保預(yù)算一經(jīng)下達,即能實際執(zhí)行,形成實物工作量。其中,涉及用地(林、草)、用海(島)以及需要開展環(huán)境影響評價等的,應(yīng)在開工前按相關(guān)規(guī)定完成審批手續(xù)。對在規(guī)定開工時間前不能完成相關(guān)準(zhǔn)備工作的,要抓緊組織整改。開工前準(zhǔn)備工作情況和問題整改情況要與項目資金安排掛鉤。對涉及中央財政轉(zhuǎn)移支付資金支持的項目,還應(yīng)符合項目申報和實施等有關(guān)要求。
二、強化項目實施管理
(一)建立并落實實施管理制度。各地要加強項目實施過程的監(jiān)督和指導(dǎo),明確項目實施和管理責(zé)任主體,強化實施管理。要結(jié)合本地實際,按有關(guān)規(guī)定建立并落實項目法人制、招標(biāo)投標(biāo)制、監(jiān)理制、合同管理制、驗收制等制度,確保項目實施規(guī)范有序。要探索開展監(jiān)測評價和適應(yīng)性管理,研判項目實施中出現(xiàn)的生態(tài)問題及潛在生態(tài)風(fēng)險,對可能導(dǎo)致偏離生態(tài)修復(fù)目標(biāo)或造成新的生態(tài)問題的修復(fù)措施,及時予以糾正。其中,對中央和地方預(yù)算內(nèi)資金支持的項目,按照預(yù)算內(nèi)投資項目管理有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。
(二)規(guī)范實施方案調(diào)整。對中央財政轉(zhuǎn)移支付資金支持項目,確有必要調(diào)整實施方案的,按照資金管理辦法等相關(guān)規(guī)定分類處置;擬對實施區(qū)域、實施內(nèi)容、績效目標(biāo)等作出重大調(diào)整的,擬調(diào)整區(qū)域、實施內(nèi)容等涉及的工程應(yīng)立即停工,待實施方案及工程設(shè)計按照有關(guān)規(guī)定批準(zhǔn)或備案后再行實施,不得邊審批、邊施工。對地方財政轉(zhuǎn)移支付資金支持項目,各地應(yīng)參照上述原則要求,對實施方案調(diào)整作出具體規(guī)定。
(三)規(guī)范開展驗收。各級自然資源主管部門應(yīng)按照“誰立項、誰驗收”原則,依據(jù)《國土空間生態(tài)保護修復(fù)工程驗收規(guī)范》( TD / T 1069-2022)等標(biāo)準(zhǔn),針對各類國土空間生態(tài)修復(fù)項目特點,分級分類規(guī)范開展項目驗收。對于設(shè)置子項目的,應(yīng)在子項目完成驗收基礎(chǔ)上,開展整體驗收;劃分生態(tài)保護修復(fù)單元的,在整體驗收中應(yīng)開展單元評估。中央財政轉(zhuǎn)移支付資金支持的項目,由省級相關(guān)部門負(fù)責(zé)組織整體驗收。項目驗收涉及地類變更的,按規(guī)定先納入年度國土變更調(diào)查(按照國土變更調(diào)查有關(guān)規(guī)定,通過日常變更機制隨時上報申請地類核查),驗收意見涉及地類變化數(shù)據(jù)以變更調(diào)查結(jié)果為準(zhǔn);涉及不動產(chǎn)產(chǎn)權(quán)變化的,依法依規(guī)辦理不動產(chǎn)登記。
(四)做好后期管護。項目驗收前,可提前確定后期管護責(zé)任單位并參與項目竣工驗收。項目驗收通過后,項目組織實施單位要按照工程管理職責(zé)和受益情況等,與管護責(zé)任單位簽訂管護協(xié)議,明確管護內(nèi)容、管護措施、管護周期和資金來源等。各地可根據(jù)項目特點和實際需要,開展實施效果監(jiān)測評估。鼓勵引入專業(yè)機構(gòu)作為第三方開展項目實施效果評估。
三、嚴(yán)格遵守法律法規(guī)
(一)嚴(yán)守永久基本農(nóng)田保護紅線和生態(tài)保護紅線。要嚴(yán)格遵守耕地和永久基本農(nóng)田保護、生態(tài)保護相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定,嚴(yán)格落實《自然資源部 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部 國家林業(yè)和草原局關(guān)于嚴(yán)格耕地用途管制有關(guān)問題的通知》(自然資發(fā)〔2021〕166號)、《自然資源部 生態(tài)環(huán)境部 國家林業(yè)和草原局關(guān)于加強生態(tài)保護紅線管理的通知(試行)》(自然資發(fā)〔2022〕142號)等要求。實施生態(tài)修復(fù)項目過程中,不得擅自調(diào)整耕地和永久基本農(nóng)田布局,不得損毀耕地,不得違反生態(tài)保護紅線管控規(guī)則。
(二)嚴(yán)明資源利用政策邊界。準(zhǔn)確把握《自然資源部關(guān)于探索利用市場化方式推進礦山生態(tài)修復(fù)的意見》(自然資規(guī)〔2019〕6號)有關(guān)要求,屬于縣級(含)以上地方人民政府組織實施、責(zé)任人滅失的歷史遺留露天開采類礦山生態(tài)修復(fù)項目,方可適用有關(guān)合理利用廢棄礦山土石料政策,并按照“一礦一策”要求,在科學(xué)評估論證基礎(chǔ)上同步編制土石料利用方案和礦山生態(tài)修復(fù)方案,方案確定的實施期限原則上不超過3年,方案經(jīng)縣級人民政府同意,由縣級自然資源主管部門報市級自然資源主管部門審查同意后實施;凡涉及剩余廢棄土石料對外銷售的,由縣級人民政府組織納入公共資源交易平臺進行銷售,不得由項目承擔(dān)單位、施工單位或個人直接銷售,銷售所得收益納入本級人民政府財政賬戶,全部用于本地區(qū)生態(tài)修復(fù),涉及社會投資主體承擔(dān)修復(fù)工程的應(yīng)保障其合理收益。
(三)嚴(yán)格用海用島規(guī)定。嚴(yán)禁借海洋生態(tài)保護修復(fù)之名,變相實施、造成事實性填(圍)?；蛉斯ご儆佟Ｔ诤u修復(fù)項目中,嚴(yán)禁實施各類違反法律法規(guī)規(guī)定的采石、挖海砂、采伐林木等破壞無居民海島的行為,嚴(yán)格限制填海連島、嚴(yán)重改變海島自然地形地貌等對生態(tài)環(huán)境有較大影響的用島活動。涉及灘涂高程或濕地微地貌改造的(含沙灘補沙、植被種植等),不得將潮間帶、潮下帶改造為潮上帶。實施生態(tài)保護修復(fù)項目,不得違背自然規(guī)律,采用人工干預(yù)方式建設(shè)人造沙灘;不得改變自然岸線的海岸形態(tài)和生態(tài)功能;人工岸線生態(tài)化建設(shè)應(yīng)盡量達到生態(tài)恢復(fù)岸線的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。
海洋生態(tài)保護修復(fù)項目中的海堤(含鎮(zhèn)壓層)、突堤、離岸堤(含潛堤)、棧橋、圍堰(含臨時圍堰)等構(gòu)筑物建設(shè),人工魚礁、牡蠣附著礁等礁體投放、清淤疏浚及其他涉及持續(xù)使用特定海域的排他性工程措施用海,在實施前應(yīng)當(dāng)依法依規(guī)辦理海域使用審批手續(xù)或臨時海域使用手續(xù);海洋生態(tài)保護修復(fù)項目中不足三個月的臨時圍堰可辦理臨時海域使用手續(xù);涉及在無居民海島上開展建筑物或設(shè)施建設(shè)等開發(fā)利用活動的,應(yīng)當(dāng)依法依規(guī)辦理無居民海島開發(fā)利用審批手續(xù)。需要種植植被、互花米草清理、進行沙灘人工補沙等無構(gòu)筑物、建筑物或設(shè)施建設(shè)的非排他性用?；顒?以及拆除養(yǎng)殖池、構(gòu)筑物等不足三個月的臨時施工行為工程措施,依法依規(guī)無需辦理海域使用審批手續(xù)、臨時海域使用手續(xù)或無居民海島開發(fā)利用審批手續(xù)。
(四)嚴(yán)格資金使用管理。對中央和地方財政轉(zhuǎn)移支付資金支持的項目,各地自然資源部門要按照中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分,配合財政部門做好項目資金下達、執(zhí)行工作。中央財政資金支持范圍要符合資金管理辦法等相關(guān)規(guī)定;各級自然資源主管部門應(yīng)按照《自然資源資金監(jiān)測監(jiān)管工作規(guī)程》等有關(guān)要求,配合財政部門做好中央轉(zhuǎn)移支付資金支持項目資金的全流程監(jiān)測監(jiān)管,跟蹤掌握項目資金及績效目標(biāo)執(zhí)行情況,督促按要求抓好項目建設(shè)進度,加強對信息化監(jiān)測監(jiān)管成果的應(yīng)用;省級自然資源主管部門應(yīng)配合有關(guān)部門制定省級生態(tài)修復(fù)項目資金管理辦法,有條件的可結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H探索編制生態(tài)修復(fù)項目預(yù)算標(biāo)準(zhǔn),提高項目資金使用效益。對騙取、擠占、截留、挪用項目資金等行為,依法依規(guī)追究責(zé)任。
四、加強項目實施保障
(一)完善管理機制。各省(區(qū)、市)要根據(jù)實際,制定本地區(qū)國土空間生態(tài)修復(fù)項目管理辦法,完善項目管理制度,明確各環(huán)節(jié)管理要求。中央財政轉(zhuǎn)移支付資金支持的生態(tài)修復(fù)項目實行省負(fù)總責(zé)、市縣實施的責(zé)任機制,承擔(dān)項目的地方應(yīng)建立政府領(lǐng)導(dǎo)、部門合作、社會參與的工作機制,明確牽頭單位,做好任務(wù)分工,統(tǒng)籌推進項目實施。
(二)強化日常監(jiān)管。各地要充分利用遙感、測繪、地質(zhì)調(diào)查等技術(shù)手段,對生態(tài)修復(fù)項目實施進度、效果等進行監(jiān)督管理。依托國土空間基礎(chǔ)信息平臺和國土空間規(guī)劃“一張圖”實施監(jiān)督系統(tǒng),融合資金監(jiān)管系統(tǒng),因地制宜探索完善國土空間生態(tài)修復(fù)項目監(jiān)管體系。要堅持先規(guī)劃、后實施,嚴(yán)格防范以生態(tài)修復(fù)名義違法采礦、破壞耕地。要高度重視生態(tài)修復(fù)項目施工安全,不得“邊報批、邊設(shè)計、邊施工”,不得不顧安全盲目趕工期、搶進度。
(三)建立問責(zé)機制。各地要加大監(jiān)督問責(zé)力度,依法嚴(yán)肅查處,責(zé)令限期整改,探索建立失信懲戒機制,壓實項目勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理等單位和人員責(zé)任。對生態(tài)修復(fù)中的形式主義、形象工程、虛假修復(fù)等行為,要及時通報和曝光;對造成嚴(yán)重?fù)p失、出現(xiàn)嚴(yán)重社會負(fù)面影響的,要依法追究相關(guān)單位和人員責(zé)任。對以生態(tài)修復(fù)名義違法采礦、破壞耕地、違規(guī)銷售采出礦產(chǎn)資源或者超出批準(zhǔn)的項目范圍采挖礦產(chǎn)資源等違法行為的,要移交執(zhí)法機構(gòu)調(diào)查處理。部將視情綜合運用執(zhí)法、檢查、約談、通報等方式開展監(jiān)督。
(四)加強社會監(jiān)督。各地要建立健全項目公示制度,利用當(dāng)?shù)貜V播、電視、報紙、政府網(wǎng)站等,按規(guī)定公開生態(tài)修復(fù)項目基本信息及設(shè)計、施工、監(jiān)理等單位信息,接受社會監(jiān)督。加強生態(tài)保護修復(fù)科普宣傳教育,營造良好社會氛圍。
自然資源部辦公廳
2023年3月2日
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